永州市住建局以案释法典型案例

  2021年3月24日办理了建设工程规划许可证，规划审批共11栋。该项目于2020年3月开始做桩基础施工，至4月12日取得建筑工程项目施工许可证时止，除8#楼（审批为1层）已完成钢结构主体施工外，其他栋未开工或在进行基础开挖。

  2021年7月，市住建局对建筑设计企业未取得施工许可证擅自建设的行为，处罚款人民币2.792万元，对实施工程单位处罚款人民币2万元。

  根据《中华人民共和国建筑法》第六十四条“违反本法规定，未取得施工许可证或者开工报告未经批准擅自施工的，责令改正，对不符合开工条件的责令停止施工，可以处以罚款。”和《建设工程质量管理条例》第五十七条“违反本条例规定，建筑设计企业未取得施工许可证或者开工报告未经批准，擅自施工的，责令停止施工，限期改正，处工程合同价款百分之一以上百分之二以下的罚款。”的规定，可以对相关责任单位未取得施工许可证擅自开工建设的行为进行处罚。本案中，在未办理该项目施工许可证擅自开工后，市住建局质量安全监督部门在日常巡查中发现该项目的违背法律规定的行为，随即对相关责任单位下发停工通知，要求必须补办施工许可证后才能开工建设，但该项目仍在继续建设。在责任单位接到停工指令后仍不停止建设的情况下，市住建局对相关责任单位做立案调查，对已完工的8#楼按合同价的2%进行处罚。

  我国对于建筑施工公司开展工程项目施工实行施工许可制度，这是对建筑活动实施监督管理的重要手段。建设工程开展施工前，建设行政主任部门对其工程是不是满足法定开工条件进行审核检查，合乎条件的工程建设项目颁发施工许可证允许其工程开工建设。由于项目在开工前需要办理的相关手续众多，周期较长，为了加快项目推进，提高，部分企业在不符合开工建设条件的情况下，就擅自开工建设。建设工程建设项目质量安全涉及千家万户，只有依法建设、有序建设，才能更好保证工程质量，保证安全，保障各方合法权益。

  某项目管理有限公司承揽了某医院整体搬迁项目的新建广场土石方工程和新建DR机房施工工程，并于2016年11月先后与建筑设计企业签订了施工合同。某项目管理有限公司在承揽该项目后，并没有直接参与该项目管理，而是委托个人对该项目施工来管理，并收取管理费。

  2021年6月，市住建局对某项目管理有限公司允许他人以本单位名义承揽工程的行为，处没收违法来得到的3000元，并处罚款4500元。

  对于挂靠行为的认定，住房和城乡建设部2014年8月4日印发的《建筑工程施工转包违法分包等违背法律规定的行为认定查处管理办法（试行）》第十一条规定，存在以下情形之一的，属于挂靠:(五)实施工程单位在施工现场派驻的项目负责人、技术负责人、质量管理负责人、安全管理负责人中一人以上与实施工程单位没有订立劳动合同，或没有建立劳动工资或社会养老保险关系的。某项目管理有限公司承揽到该项目后委托其他人以该公司名义对项目来管理，且受委托的个人与该公司没有社会养老保险关系，根据该办法能认定某项目管理有限公司存在允许他人以本单位名义承揽工程的情况。

  根据《建设工程质量管理条例》第六十一条“违反本条例规定，勘察、设计、施工、工程监理单位允许其他单位或个人以本单位名义承揽工程的，责令改正，没收违法来得到的，对勘察、设计单位和工程监理单位处合同约定的勘察费、设计费和监理酬金1倍以上2倍以下的罚款；对实施工程单位处工程合同价款百分之二以上百分之四以下的罚款；可以责令停业整顿，降低资质等级；情节严重的，吊销资质证书。”的规定，可以按该条例对某项目管理有限公司的挂靠行为进行处罚。

  本案中，某项目管理有限公司承揽到该项目后并未直接参与项目，而是委托别人以该公司名义对该项目施工来管理，即所谓的“挂靠”。该项目的实施工程技术、机械设备、施工材料、人员管理等均由挂靠人全权负责。

  一直以来我们的祖国就对建筑施工公司都是实行了很严格的资质强制制度，企业一定具备相应资质等级才能参与到工程的招投标。由于挂靠企业没有资质或者资质较低，因而会存在技术装备落后，施工经验不足，施工管理上的水准低下等隐患，个人挂靠更谈不上有什么施工管理经验，对被挂靠的工程在质量、安全、进度等方面难以实施有效的保证，挂靠人及其组成的挂靠群体，在技术、设备、施工经验和组织能力难以满足工程的要求，施工条件简陋，管理上的水准落后，大量违规施工，带来诸多质量安全风险隐患。对此类案件的查处，能有效遏制建设工程质量安全事故，确保人民生命财产安全，维护社会大局稳定。

  某建筑设计有限公司在2021年3月完成某房地产项目二期的施工图设计文件并送审后，图审机构出具了图审意见，反馈该送审图纸中存在1处违反强制性条文的情况，此后当事人根据反馈意见进行了修改。经设计单位修改后，图审机构于2021年5月27日出具了审查合格书。某建筑设计有限公司在该房地产项目二期的施工图设计中存在1处未按照工程建设强制性标准做设计的行为，违反了《建设工程质量管理条例》第十九条、《建设工程勘测考察设计管理条例》第二十五条的规定。

  2021年11月23日，市住建局对某建筑规划设计有限公司未按照工程建设强制性标准做设计的行为，处罚款人民币10万元。

  在住房和城乡建设主管部门查处此类违背法律规定的行为时，部分设计单位认为，施工图设计文件在经图审机构审查合格后才能在建设工程项目施工过程中所使用，在出具图审合格书之前均属于修改完善的过程，因此图审过程中被审查出违反强制性条文的问题不属于未按照工程建设强制性标准做设计的行为。

  根据《湖南省建设工程施工图审查管理办法》及湖南省施工图管理信息系统确定的施工图送审流程，在设计文件编制完成后，由建筑设计企业通过图审系统申报施工图审查，编制单位同步上传勘察设计文件，建筑设计企业确认提交施工图审查申请后再由住建部门受理审核，这表明设计单位在图审系统提交送审的设计资料是正式的设计成果。而根据《湖南省建设工程施工图审查管理办法》第三条的规定，施工图审查是指住房和城乡建设部门委托施工图审查机构按照有关法律、法规、规章、政策及技术规范，对房屋建筑和市政基础设施工程（不含保密工程）施工图及特殊建设工程消防设计涉及公共利益、公众安全和工程建设强制性标准等内容做的审查。这表明图审机构是受住房和城乡建设部门委托，代表行政主任部门对送审图纸资料做审查。此外，根据《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》第十三条“施工图审查机构对施工图进行审核检查后，审查不合格的，审查机构应当将施工图退回建筑设计企业并出具审查意见告知书，说明不合格原因。同时，应当将审查意见告知书及审查中发现的建筑设计企业、勘察设计企业和注册执业人员违反法律、法规和工程建设强制性标准的问题，报工程所在地县级以上地方人民政府住房城乡建设主管部门。”以及第二十二条“县级以上人民政府住房城乡建设主管部门对审查机构报告的建筑设计企业、勘察设计企业、注册执业人员的违法违反相关规定的行为，应当依法进行查处。”的规定，对于图审机构审查出违反强制性条文的问题，住房和城乡建设主管部门应当依法进行查处。

  《建设工程勘测考察设计管理条例》第四十一条“违反本条例规定，有下列行为之一的，依照《建设工程质量管理条例》第六十三条的规定给予处罚：...(四)设计单位未按照工程建设强制性标准做设计的。”《建设工程质量管理条例》第六十三条“违反本条例规定，有下列行为之一的，责令改正，处10万元以上30万元以下的罚款:...(四)设计单位未按照工程建设强制性标准做设计的。”

  本案是我局查处的建设工程设计市场一起典型案例，近年来，随国家对建设工程设计规范体系的逐渐完备，一些设计单位、设计人员对规范的理解把握不准不全，一些设计成果违反工程建设强制性标准的情况时有发生。设计图纸对建设工程质量安全起着至关重要的作用，如果设计单位没有严格依照国家相关强制性条文进行设计，将对整个工程建设项目的质量安全埋下重大隐患，因此近年来我们加大了对设计市场的执法监督管理力度，一经查出，均应按照相关规定严肃处理，以不断规范净化建设工程勘测考察设计市场，从源头上严把建设工程质量安全关，确保人民群众生命财产安全。